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PPP项目政府监管体系与优化建议

文章来源:文章来源 抓取时间:2019-05-19 19:17:05 浏览量:35 作者:sdjnmfc9421037 返回文章列表

  徐志刚(左) 大岳咨询有限公司总监、大岳研究院常务副院长
  宋雅琴(右) 大岳研究院院长助理


  一、政府监管是PPP的生命线


  监管是现代政府的核心职能之一。在基础设施和公共服务领域,由于自然垄断、外部性和信息不对称三个因素同时存在,政府监管格外重要。引入PPP模式之后,传统的国有垄断局面在一定程度上转变为社会资本在PPP合同期内处于垄断地位,而考虑到社会资本的首要目标是追逐利润,社会资本的垄断可能产生比政府垄断更为严重的后果,为此政府必须承担起相应的监管责任,以最大限度的维护公共利益。


  在PPP模式下,提供公共产品的职责仍然落在政府身上,只是政府提供公共产品的方式从自己亲力亲为转变为公共产品供给的组织者和监管者。这就意味着,一旦以PPP方式提供的公共产品出现问题,首要责任承担者仍然是政府,政府只能在承担责任之后再向社会资本追究合同责任或进行行政处罚。可见,在PPP时代,政府在公共基础设施和公共服务监管的问题上更加不能掉以轻心。


  PPP模式的应用,为政府监管提供了更好的制度环境。在传统的政府投资模式下,政府要么集经营者和监管者的角色于一身,要么就是对国有企业进行“父子式”的监管。这也是很多现成的监管规则和机制无法落实的原因。在PPP模式下,政府有能力摆脱内部利益束缚,站在更加公允的角度对项目公司进行监督,监督的公信力有所提升。即便如此,PPP的政府监管体系仍有完善空间。


  二、现有的PPP全生命周期内政府监管责任体系


  根据财金【2014】113号文和我司的PPP咨询实践,我们以典型的BOT项目为例,总结了PPP全生命周期内政府监管的体系架构,如下图所示。


  这一监管体系随着PPP项目所处行业、运作模式的不同而有所差别。总体而言,对于使用者付费类的项目,政府更为重视对用户付费单价的监管,而对项目设计、总投资的管控相对较少,给予社会资本发挥主观能动性的空间更大;而对于可行性缺口补助和政府付费类的项目,政府则更重视对总投资额的控制,相应的对项目的设计监管要更加严格,这类项目在条件允许的情况下,可以将初步设计乃至施工图设计的审批提前到项目准备阶段,以概算甚至预算作为物有所值评价和财政承受能力论证的依据。


  对于建设期的工程监理,同样可以按照上述思路进行分析。对于使用者付费类的项目,社会资本有足够的动力在确保运营质量的前提下控制工程造价、提高工程质量,对于这类项目,可以按照现行的制度由项目公司选择监理单位;而对于可行性缺口补助和政府付费类的项目,政府有必要选择监理单位并承担付费责任,以减少监理失灵导致的项目投资额失控问题。


  三、现有政府监管责任体系存在的问题与建议


  应该说现有体系已经存在一个较为完整的政府监管架构,但这一架构的实际运行还存在一些潜在的困难和风险。


  (一)PPP前期工作监管不足


  地方政府在推进PPP的过程中仍然存在某些不合规的情形,较为突出的有两类,一类是有PPP之名而无PPP之实的项目,特别是商业类项目、陪标规避竞争的项目、保底承诺和固定回报的项目;还有一类是有PPP之实却以其他名义规避PPP流程的项目,这类项目改头换面以规避财政承受能力论证和强制性的竞争程序。各级示范项目的评审在一定程度上有助于减少这类不合理的现象,但仍然无法完全遏制地方政府违规决策的冲动。对此,我们建议加快PPP立法的进程,将现有的PPP规则尽快上升到法律层面,以强化对地方政府的制约;另一方面在规则层面进一步明确化、精细化,能够针对PPP的不同领域、不同行业给出更加细化的指导意见,同时要考虑一线城市、二三线城市和四线城市不同的发展水平、发展趋势,在给予各地因地制宜选择公共产品供给模式合理空间的同时划定底线。


  (二)项目运营期监管意识和监管能力不足


  在运营期内,政府应承担起对社会资本履约情况的全面监督,包括交付的公共服务的质量、数量、进度、价格、成本、运行安全等方面。目前,实践中面临的主要问题是政府对于以合同的方式对社会资本和项目公司进行监管还不适应,在重结果、轻程序的惯性思维下,政府对履约阶段的节点管理不到位,还是抱着出事才管、没事就撒手的态度进行粗放式的监管。这种模式下,常常出现政府日常没有及时掌握项目公司运营数据的情况,导致在付费、调价、合同变更或出现争议的时候没有充分证据作为谈判和决策的依据,PPP协议和项目监管成为两张皮。对此,我们建议需要在两个方面着力:一是强化政府履约管理和精细化管理的能力,在实施机构内部应针对同类项目设立常设监管机构和专职监管人员,并强化其专业能力培训;二是尽快建立行业监测数据库,对基础设施和公共服务各行业的运营数据进行定期监测和数据统计,并提出地区行业标杆,作为PPP项目运营监管的基础,并为物有所值论证和验证提供可比数据;三是可以考虑在运营监管阶段借鉴工程监理的思路引入专业化的咨询机构协助政府进行监管。


  (三)潜在的利益冲突导致政府监管职能之间可能发生冲突


  例如,存量资产的PPP项目可能同时涉及社会资本选择、国有资产交易和国有土地使用,目前三项交易有三套监管制度,如何在PPP项目中“合三为一”就成为一个棘手的问题。对此,我们建议结合公共资源交易制度的改革,针对PPP项目的特性出台专门的交易制度,将国资、土地、政府采购和工程招标等相关制度进行有机融合,并选定一个平台进行社会资本选择过程的操作。又例如,在政府入股项目公司的情况下,政府的出资机构代表政府在项目公司中进行股东监管。然而,由于出资代表往往自身肩负国有资产保值升值的压力,在出资机构享有分红权的情况下,很容易产生投资者角色和监管者角色的冲突。对此,我们有两点建议:一是考虑通过立法明确规定政府出资人只参与涉及某些公共利益的决策,不参与企业的具体经营,或者政府出资的目的原则上是以股权形式为社会资本方提供资金补贴,而不是参与分红;二是借鉴国际经验,规定政府出资以及有分红权的PPP项目,在项目公司内部治理层面将政府出资代表与可能的利益冲突问题隔离开,例如,当政府违约时,项目公司向政府索赔,就索赔事项政府方股东代表应当回避。


  (四)已经被取消的行政审批借监管之名再次兴起


  比较典型的是对于PPP咨询机构的入库管理。目前关于PPP咨询机构的管理尚没有法律层面的意见。但从政府采购代理机构监管改革的方向来看,国家正在减少这一领域的行政审批,以推动该行业的市场化竞争水平,重要标志就是2014年《政府采购法》修订,取消了政府采购代理机构的资格认定,今后只要政府采购代理机构在财政部进行备案,即可以在全国范围内开展采购活动。然而,在PPP咨询机构的管理上,却出现了各地层层要求入库的现象,咨询机构不仅要在省一级入库,还要在市级甚至县级政府入库;入库的条件五花八门,很多条件都是为当地机构量身定做;全国性的、业务能力强、业绩经验丰富的大型咨询机构为此疲于奔命。实际上,咨询机构所提供的咨询服务的质量,对于PPP的前期工作的合规性、运作模式的合理性乃至后期项目合同履约管理和再谈判都起着至关重要的作用。我们建议,应该破除PPP咨询市场的各种壁垒,通过良好的市场竞争充分挖掘咨询机构的潜力,激活PPP咨询市场的活力。


  (五)对政府履约监管不足


  目前,有关PPP的政府监管体系以政府监管社会资本和项目公司为主要基调,较少提及对PPP中的政府一方的监管。事实上,PPP协议中政府与社会资本在合同层面上是平等的双方,在政府监管层面也应该给予政府一方足够的监管。考虑到我国目前政府契约精神还有待加强(政府违约是过去PPP项目失败的重要诱因),强化对政府一方的监管是PPP能够可持续发展的重点和难点。对此,我们认为有必要加强上级政府对下级政府的监督,具体有两点建议:一是发挥行政复议制度的作用,对于因项目实施机构或其他监管部门的具体行政行为导致对社会资本或项目公司的合法权益造成侵害的,可以通过向上一级主管行政部门或同级政府申请行政复议的方式对侵权的行政行为进行审查和纠错;二是我们呼吁尽快将《政府与社会资本合作项目财政管理办法》(征求意见稿)第32条的规定落地,即“上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的,按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的,由上级财政直接从相关资金中代扣,并支付至项目公司或社会资本。”


  最后,回归政府监管的一般性原则——由于信息不对称、激励不相容和寻租问题,政府监管也可能失灵。我们在重视政府监管的同时,也要重视专家监督和公众监督,在前期项目立项、社会资本选择、价格管理、项目绩效评价领域,通过做好信息公开、公众参与、引入专业机构,优化政府监管的外部环境,让监管者切实感受到来自市场主体和社会主体的压力,从而产生履职的动力,进而形成市场-政府-社会三者之间的良好互动,真正体现PPP促进中国政府治理改革的初衷。


  来源:财政部PPP中心

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